长期以来，农业保险因风险损失大、损失频率高，商业化经营举步维艰，难以全面为“三农”发展提供市场化的风险解决方案。在这样的背景下，中央财政的政策支持带来了一种制度性的变革，通过保费的补贴来鼓励农民购买保险，把市场化的风险分担机制建立起来。但是，如何完全发挥政策性农险“支农、惠农、助农”的作用，确保农民“受灾有保”，减少农民“因灾返贫”的机率，却依然是我省面临的一个待解难题。有关人士呼吁——政策性农险需“大手拉小手”

    俗话说“天有不测风云”，对于靠天吃饭的农民来说，没有比天灾更让他们痛心和无奈的了。

    今年以来，我省雨雪冰冻极端天气等自然灾害频发，农业保险的保障作用凸显出来。今年上半年，全省农业保险保费收入１．２９亿元，同比增长１０７．９９％；赔付６５６１．５９万元，同比增长３３６．５％，其中，仅政策性能繁母猪保险一项，即支付赔款４４７０万元。

    显然，农业保险作为一种有效分散风险的手段，对于调动农民生产积极性，保障农民生产安全和农民增收，起到了“雪中送炭”的作用。

    可实际情况却是：农民想投保，但交不起钱；农民能接受的，保险公司承担的风险又过高。高赔付导致了农业保险的赔本，赔本又制约了农险的开展和推广。由此，农业保险就在这样的怪圈中徘徊。

     “在发达国家，得益于政府的强大支持，农业保险能够在充分发挥功能的基础上得以发展。而在我国，农业保险却是‘烫手山芋’。”有业内人士这样形容。

    政策支持制度变革

    从去年开始，一场猪肉涨价潮遍及全国。究其原因：最重要的一点是由于饲料涨价、风险无保，农民养猪意愿大为降低，生猪存栏数逐渐减少。

    鉴于此，按照“政府主导、财政扶持、市场运作、自愿参保”的原则，以中央财政支持５０％，地方财政承担３０％，养殖户承担２０％的保费筹集方式，政策性能繁母猪保险应运而生。

    家住孟连县娜允镇允山村二社的拉祜族农户娜朵一家大半辈子以种地为生，过着基本解决温饱的日子。自２００６年起，她家先后养了两头能繁母猪，靠卖小猪崽有了一些收益，为全家带来了笑声。２００７年底，其中一头母猪得败血症死了，让她损失不小。但令她欣慰的是，２００７年１０月国家对养殖能繁母猪好政策的出台，她家的两头母猪都买了保险，人保财险孟连支公司及时赔偿了１０００元。而每头６０元的保险费，她只出了１２元，国家就补贴了４８元。

     “保险的功能是分担和补偿损失，而政策性农业保险就是在政府的支持下通过保险这一风险管理手段，帮助农民把农业风险降低到最小。”云南保监局财产保险监管处的彭博向记者解释道。

    据了解，２００７年，中央对我省能繁母猪保险保费补贴７５９９万元，省级财政落实配套资金２７８０万元，各州市县财政配套了１７７９万元，已为全省２５３．３万头能繁母猪系上了“安全带”，以能繁母猪为载体的单项农业保险市场化风险分担机制得以初步建立。

    ２００８年，省级财政已在农业厅部门预算中安排能繁母猪补贴资金６０００万元，奶牛发展资金２０００万元（用于后备奶牛补贴、奶牛保险等）。同时还安排了５００万元的农业保险专项资金，用于开展种植业保险的省级试点工作，计划选择甘蔗、茶叶等品种开展省级种植业保险试点工作。

    政策扶持看法不一

    尽管我省政策性农业保险试点有了成效，但险种不足、覆盖面不广的问题依然突出。

    由于我省不属于全国６个政策性农险的试点省（区）之一，目前我省仅有能繁母猪险和奶牛险被列为中央财政补贴险种。水稻、玉米等作物，因种植分散，规模不大，尚未争取到中央财政的支持。其他的农业保险业务均采取保险机构自营模式，即由保险公司自主经营、自负盈亏，主要险种包括烟叶种植险、森林火灾险、橡胶树险、甘蔗种植险和农房保险。

     “与其他种类的保险相比，农业保险的社会公益性决定了其更需要政策扶持。”中国人民财产保险股份公司云南分公司农险部的负责人认为，补贴农险保费的方式可以使财政投入的资金，通过保险机制得到乘数倍放大。因此，农业保险应坚持“政策扶持、商业运作”的战略原则，适当调整各级财政对保费的补贴结构，同时通过立法等措施逐步完善农业保险的经营模式。

    目前，大多数保险公司都倾向于“政府推动、政策支持、单独立账、资金封闭管理、保险公司代办”的模式。因为实行这种模式，保险公司的收益虽然不高，却不用承担风险。

    可是，记者在采访中却了解到，在中央财政大力扶持的前提下，与保险公司参与的热情相反，基层政府部门却表现得不够积极，各级财政对农业保险的扶持政策存在一定程度的“倒挂”现象。

    省财政厅农业处副处长杜开波分析，水稻、玉米等农作物产值较低、附加收益不高，加之有的地方财政仍处于“吃饭财政”，财力较弱，现行农业保险保费补贴政策需要从县级财政资金里挤出一块，加重了农业县的财政压力。

    据介绍，基层对参与农业保险的积极性呈现两大特征：农民对收益较高、风险较大的农产品投保积极性高；地方政府对当地支柱型种植、养殖业投保则表现出很大兴趣。

    统筹机制有待完善

    我省农村贫困人口绝对数大、贫困程度深、返贫率高、贫困人口分散、支持力量薄弱、对自然灾害和意外事故抗风险能力差，农民既无力承担商业性保险的高保费，又对政府依赖性过强、风险防范意识淡薄，更使得保险有效需求不足。

    目前，由于全国各地农业经济发展水平不一，财政等各项扶持力度存在差异。就我省而言，尽管拟开展地方性政策农业保险试点工作，但在推动工作开展的组织领导、品种选择、政策支持等方面仍缺乏相应的统筹发展规划，难以形成保证我省农业保险工作长期发展的机制性安排。从而使政策性农业保险不但“先天发育不好”，且“后天营养也不良”，“支农、惠农、助农”作用难以充分发挥。

     “仅凭一两个部门来推动这项工作是很难的，协调起来很难。但牵头太多也不行，头越多就往往会造成最终没‘头’。”一业内人士无可奈何地说。目前，由于没有省里的制度性安排，我省的政策性农业保险产品零零散散，标准不一，推动艰难。

    就拿农房保险来说，由于没有统一的政策支撑，我省的农房保险便出现了各地参保情况、保额不一的状况。同样差不多的一间农房，仅一条沟之隔，所属州（市）不同，赔付的金额便有所不同，最高的已到６０００元，而最低的只有２０００元。

    在希望政府“拉一把”的现状下，省财政厅已向省政府建议成立省级政策性农业保险试点工作领导小组，由省政府分管领导挂帅，由省财政厅、农业厅、保监局、省金融办、民政、地税、人保等１０部门为成员单位，负责研究制定全省农业保险政策，协调各部门，决定农业保险工作的重大事项。

    完善体系  分担风险

    目前，我国尚没有明确的关于农业保险的法律法规，仅《保险法》第１５５条有“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律法规另行规定。”２００８年，财政部下发的《中央财政种植业、养殖业保险保费补贴管理办法》为政策性农险提供了相关制度保障。

    农业保险的高风险性更多地体现在较长周期内。从中外经验看，一次大面积的灾害，往往会吃掉农业保险多年的积累。

     “虽然我们已经开展农业保险业务２０多年，但该业务多数年份都是负债经营。”分析个中原因，中国人保云南分公司农险部的负责人告诉记者：“主要原因是我们的承保面太低，达不到保险大数法则的要求，规模小，一旦遭遇大面积自然灾害，农业保险自身微薄的准备金很难补偿其损失。”

    云南保监局财产保险监管处的彭博认为，要是一味依赖政府大包大揽的风险管理与应急机制，往往造成风险管理的被动局面与单一格局。如果采取让保险公司“外包”的模式，通过设到村镇的保险机构提供农业风险保障服务，管理会更规范，承保范围也会更广。

    云南大学经济系一位教授分析并建议，推广农业保险应采取几条腿同时走路的方针：对部分关系国计民生、收益不高的产业，如水稻、玉米等，应突出政府扶持作用；对经济附加值较高、有一定盈利能力，符合保险大数法则的产品，可采取保险公司代办或保险公司与政府联办的模式。

    由此看来，要走好政策性农业保险这盘棋，似乎还需要打一套完整的“组合拳”，更需要由政府的“大手”拉一拉农户的“小手”，从而增加政策性农险的保障效应。这样，不但做到了事后的“送炭”，还完善了事前的“添花”，让农户得保障、保险公司有“饭”吃、政府减了负。 记者  

    李  莎（云南日报）